“Trật tự xây dựng” là một thuật ngữ pháp lý được sử dụng khá phổ biến trong các văn bản pháp luật ở nước ta. Điều 164 Luật Xây dựng năm 2014 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2020 (Luật Xây dựng) đề cập đến “trật tự xây dựng” với tính chất là một nội dung quản lý nhà nước của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh[1]. Nghị định số 139/2017/NĐ-CP (Nghị định số 139) đã được sửa đổi, bổ sung bởi Nghị định số 21/2020/NĐ-CP. Nghị định số 139 dành hẳn Điều 15 quy định xử phạt vi phạm hành chính (VPHC) đối với các vi phạm về “trật tự xây dựng”. Thế nhưng, cho đến nay, thuật ngữ “trật tự xây dựng” vẫn chưa được định nghĩa một cách cụ thể.

TheoTừ điển từ và ngữ Việt Nam thì “trật tự” (trật: thứ bậc, tự: phẩm trên dưới) là “thứ bậc trên dưới, trước sau hoặc tình trạng ổn định”[2], còn “xây dựng” là “làm nên một công trình kiến trúc theo bản vẽ kỹ thuật”[3].

Dưới góc độ ngôn ngữ, trật tự xây dựng là trạng thái ổn định, tuân thủ các nội dung quy hoạch, thiết kế. Hoạt động xây dựng phải tuân thủ trật tự xây dựng, tức là việc xây dựng công trình phải tuân thủ theo quy hoạch, thiết kế; phù hợp với điều kiện tự nhiên, xã hội, đặc điểm văn hóa của địa phương nhằm bảo vệ cảnh quan, môi trường và bảo đảm ổn định cuộc sống của nhân dân[4].

   Theo quy định của Điều 15 Nghị định số 139, “vi phạm quy định về trật tự xây dựng” là VPHC trong lĩnh vực xây dựng. Như vậy, có thể hiểu VPHC về trật tự xây dựng là hành vi trái pháp luật, có lỗi (cố ý hoặc vô ý) do tổ chức, cá nhân có năng lực trách nhiệm hành chính thực hiện, vi phạm các quy định liên quan đến trật tự xây dựng mà theo quy định của pháp luật phải chịu trách nhiệm hành chính.

Về mặt khách quan, “VPHC về trật tự xây dựng” là hành vi trái pháp luật. Hành vi này thường được thể hiện ra bên ngoài dưới dạng: i) Tổ chức thi công xây dựng công trình không che chắn hoặc có che chắn nhưng để rơi vãi vật liệu xây dựng xuống các khu vực xung quanh hoặc để vật liệu xây dựng không đúng nơi; ii) Tổ chức thi công xây dựng công trình sai nội dung giấy phép xây dựng; iii) Tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng; iv) Tổ chức thi công xây dựng công trình vi phạm quy định về quản lý chất lượng công trình xây dựng gây lún, nứt hoặc hư hỏng công trình hạ tầng kỹ thuật, công trình lân cận; v) Xây dựng công trình không đúng thiết kế xây dựng được thẩm định, phê duyệt trong trường hợp được miễn giấy phép xây dựng; vi) Xây dựng công trình vi phạm điều cấm của pháp luật như: xây dựng công trình không phù hợp với quy hoạch xây dựng được duyệt; xây dựng công trình vi phạm chỉ giới xây dựng; xây dựng công trình sai cốt xây dựng; xây dựng công trình lấn chiếm hành lang bảo vệ công trình quốc phòng, an ninh, giao thông; xây dựng cơi nới, lấn chiếm diện tích, lấn chiếm không gian.

Về mặt chủ quan, “VPHC về trật tự xây dựng” được thực hiện với lỗi cố ý. Điều đó có nghĩa chủ thể “VPHC về trật tự xây dựng” biết rõ hành vi của mình là trái pháp luật nhưng vẫn thực hiện hành vi này.

Về mặt chủ thể, người thực hiện hành vi “VPHC về trật tự xây dựng” phải là cá nhân, tổ chức có năng lực trách nhiệm hành chính. Đó phải là người quyết định đầu tư, chủ đầu tư[5].

   Về khách thể,hành vi này xâm phạm đến trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, từ đó gây ảnh hưởng đến an toàn và quy hoạch xây dựng. Trên thực tế, các nghị định về VPHC được ban hành là theo khách thể loại của VPHC[6]. Với tư duy đó, Điều 15 Nghị định số 139 hướng đến bảo vệ trật tự quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng, bởi trật tự này đóng vai trò quan trọng trong việc tạo cho hoạt động xây dựng mang tính đồng bộ, thống nhất, phù hợp quy hoạch và pháp luật.

2. Tình huống phức tạp trong xử phạt vi phạm hành chính về trật tự xây dựng

2.1. Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa”

Tình huống: một cá nhân thực hiện hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa. Trong trường hợp này, người có thẩm quyền sẽ xử phạt như thế nào?

Hiện nay, có hai quan điểm khác nhau:

Quan điểm thứ nhất: người có thẩm quyền sẽ lập biên bản và xử phạt đồng thời về hai hành vi vi phạm. Hành vi vi phạm thứ nhất là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai năm 2013” cũng như tại Điều 9 Nghị định số 91/2019/NĐ-CP xử phạt VPHC trong lĩnh vực đất đai (Nghị định số 91). Hành vi vi phạm thứ hai là “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” (Điều 15 Nghị định số 139)[7].

Quan điểm thứ hai: người có thẩm quyền chỉ lập biên bản và xử phạt về một hành vi vi phạm là “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” (Điều 9 Nghị định số 91)[8].

Chúng tôi chia sẻ với quan điểm thứ hai và cho rằng, trong tình huống trên, người có thẩm quyền chỉ xử phạt về hành vi “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” mà không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng”.

Theo quy định của Điều 9 Nghị định số 91, “sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép theo quy định tại các điểm a và d khoản 1 Điều 57 của Luật Đất đai” là một VPHC. Các vi phạm cụ thể là: i) Chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng; ii) Chuyển đất trồng lúa sang đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối; iii) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực nông thôn; iv) Chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp tại khu vực đô thị.

Theo quy định của Luật Đất đai năm 2013, đất đai được chia thành nhiều loại. Phân loại đất đóng vai trò rất quan trọng bởi đó là cơ sở để cơ quan quản lý nhà nước về đất đai áp dụng các quy chế một cách hợp lý đối với từng chủ thể có quyền sử dụng đất. Do mỗi một nhóm đất có một cơ chế pháp lý riêng quy định về chủ thể được giao đất, mục đích sử dụng đất, thời gian sử dụng cũng như hạn mức giao đất nên nhất thiết phải có sự phân loại nhằm áp dụng các quy chế pháp lý cụ thể điều chỉnh. Ngoài ra, phân loại đất cũng là cơ sở để các chủ thể có quyền sử dụng đất tiến hành sử dụng đất một cách hợp lý nhằm nâng cao hiệu quả của việc sử dụng đất.

Điều 57 Luật Đất đai năm 2013 quy định việc chuyển mục đích sử dụng đất phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền. Theo đó, việc chuyển đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối hay việc chuyển đất trồng lúa thuộc nhóm đất nông nghiệp sang đất phi nông nghiệp khi người sử dụng đất thực hiện các nghĩa vụ pháp lý nhất định, trong đó có nghĩa vụ tài chính. Nhằm hướng dẫn nội dung này, Nghị định số 01/2017/NĐ-CP quy định chi tiết thủ tục và thẩm quyền xem xét cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang các loại đất khác.Việc cho phép chuyển mục đích sử dụng đất trồng lúa sang đất trồng cây lâu năm, đất trồng rừng, đất nuôi trồng thủy sản, đất làm muối, đất phi nông nghiệp tạo điều kiện thuận lợi để đổi mới sản xuất hàng hóa một cách linh hoạt theo định hướng thị trường trong nước và quốc tế hiện nay, nhưng đồng thời vẫn bảo đảm an ninh lương thực dài hạn. Hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa” chính là sử dụng đất trồng lúa vào mục đích khác mà không được cơ quan nhà nước có thẩm quyền cho phép. Nói cách khác, đây là hành vi chuyển đất trồng lúa sang đất phi nông nghiệp, gây thoái hóa đất trồng lúa hoặc làm mất đi các điều kiện phù hợp để trồng lúa trở lại, từ đó ảnh hưởng đặc biệt đến an ninh lương thực.

Theo quy định của Điều 89 Luật Xây dựng, công trình xây dựng phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, pháp luật cũng quy định những trường hợp được miễn giấy phép xây dựng như công trình xây dựng cấp IV, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn có quy mô dưới 07 tầng và thuộc khu vực không có quy hoạch đô thị...

Như vậy, đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở nông thôn thì đương nhiên chỉ xử phạt một hành vi theo Điều 9 Nghị định số 91 chứ không đồng thời xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng mà theo quy định phải có giấy phép xây dựng” bởi việc xây dựng công trình xây dựng, nhà ở riêng lẻ ở nông thôn được miễn giấy phép xây dựng. Đối với hành vi tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị thì vấn đề trở nên phức tạp hơn, bởi việc tổ chức thi công xây dựng công trình, nhà ở riêng lẻ tại đô thị phải có giấy phép xây dựng. Tuy nhiên, cần lưu ý là ngay cả khi xử phạt hành vi “tổ chức thi công xây dựng công trình không có giấy phép xây dựng trên đất trồng lúa mà đất trồng lúa này ở đô thị” thì người có thẩm quyền cũng không được xử phạt theo Điều 15 Nghị định